自由发表自己的政治观点，一方面是可以表现商毅开明治国的理念，另一方面也是把这一批人集中起来，便于管理和控制。另一方面也是为以后成立议会做准备。
经过了商毅的仔细思考之后，参政院的大体制度为：
以目前南京政府控制的六省一市划份地域，每个省各出若干代表，成为参政院的成员，称为议员，在南京定居，参与参政院的行动。
成为议员资格：一是非政府官员，无公职；二是有一定财产基础、以及学问知识；三是政治清白，没有污点。而议员并非全是士大夫阶层，也包农、工、商三个层面，当然目前士大夫的比例最高。
议员选拔制度：一是地方推荐、二是自荐，三是由参政院邀请。
议员的任期为二年，可连任一届，但连任之后，必须停任一届，一但在但任议员期间，出任公职，则视为自动放弃议员资格，甴所在省份选取新的议员补上。
参政院的组成，设执委会，有议长一名，主持参政院的曰常工作，执委十六名，协助议长工作，候补执委十名，在执委中人因各种原因，不能担任执委，则由候补执委补入。第一任议长、执委、候补执委由南京政府从议员中指定，第二任在第一任任期结束时进行选举