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西汉末年开始行使刺史制度,每州设一刺史,负责监察地方官员, 到汉成帝绥和元年，丞相翟方进、大司空何武上奏，认为古代的时候选用诸侯中贤能的人担任州伯也就是牧，当时的部刺史担任的是牧伯的职责，考评大吏，按照《春秋》之法，以贵理贱，不以卑临尊，刺史本身官秩仅六百石，却考察官秩二千石的郡守，身份和职责不相吻合，要求停派刺史，改用州牧，汉成帝批准了他们的意见。这次实际上只是把刺史的名称改称州牧，官秩提高到真二千石。
州牧和刺史都是一州之主官，不过区别还是很大的，先是官秩，刺史是两千石{或者叫“真两千石”——太守也是两千石}，州牧是中两千石，比两千石高一级{比两千石低一级的叫“比两千石”}；其次州中有刺史就没有州牧，反之亦然，州刺史积功很可能会在本州晋升为州牧。再次，刺史是州的常设官，但州牧不是，所以不一定每个州刺史都能晋升为州牧；最后，通常在用兵频繁的地区设置州牧，这样来看，州牧是握有比州刺史更强的军事权。